人力资源和社会保障部2月26日发布消息称，近日，经国务院同意，人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，以解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险制度两大制度的衔接问题。

 “毫无疑问，暂行办法出台的最大受益者是农民工群体和城镇非从业居民。”中央财经大学教授褚福灵说，“当然，前者人数众多，后者则相对较少。”

人力资源和社会保障部副部长胡晓义26日说，2013年全国城镇职工养老保险总收入将近22500亿，支出约18400亿，当期结余4000多亿。

人社部统计，2012年全国农民工总量达到2.62亿人，同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅为4543万。而截至2013年底，全国参加城乡居民养老保险的总人数达到4.98亿，其中2399万为城镇非从业居民。

 “按照相关规定，参加城镇职工养老保险缴费满15年才能享受待遇。”褚福灵解释说，“以前没有衔接办法，不够15年很可能钱就白缴了，所以很多农民工和城镇非从业居民宁肯参加待遇较低的城乡居民养老保险。”

暂行办法规定，参保人员达到城镇职工养老保险规定的法定退休年龄后，可以申请办理城乡养老保险制度衔接手续，只要在城镇职工养老保险缴费年限满15年(含延长缴费至15年)的，就可以从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险并享受相应的待遇，如果不满15年，可以从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险。

此外，参保人员无论是从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，还是从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，都将个人账户全部储存额随同转移，累计计算权益。

 “有时出来打工，有时回乡种地，职工保险退休待遇高，但有年限门槛，不如把钱揣在兜里踏实，所以我就上了城乡居民养老保险。”来自湖南农村的罗百虎代表了很多农民工，“现在说是能转换了，那就放心了，反正个人交的钱还是自己的。”

人社部相关负责人强调，暂行办法的出台，使广大农民工和城镇非从业居民进可在城镇职工养老保险参保缴费并享受相应的待遇，退可由城乡居民养老保险制度“兜底”。

暂行办法还有一定的引导性：参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限；反之则不合并计算或折算为城镇职工养老保险的缴费年限。

“这实际上是在引导更多人加入城镇职工养老保险。”褚福灵说。

中央党校教授周天勇等专家也认为，这一方面是在鼓励参保人去拿待遇更好的城镇职工养老保险，将来有更好的生活保障；一方面也可以让城镇职工基本养老保险基金变得更可持续。

“暂行办法的另一个亮点是按照优先保留待遇较高的城镇职工养老保险关系的原则，明确了对参保人员重复缴费和重复领取待遇情况的处理意见。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文说。

“‘顺向发展’是养老保险制度下一步改革需要考虑的主要问题之一。”郑秉文说，“城镇化的方向是农村人口越来越少，城镇人口越来越多，社保制度的进一步发展一定要顺势而为。”

据人社部统计，2013年中国城乡居民基本养老金月人均达到81元。而民政部数据显示，截至2013年8月，中国平均城市、农村低保标准分别为每人每月352元、189元。也就是说，城乡居民养老保险待遇不及低保一半。

“对于50多岁进入城镇的农民来说，他们很可能已经没有能力缴纳15年城镇职工养老保险了，那凭着城乡居民养老保险待遇显然是很难在城市里生存的。”郑秉文直言不讳，“如何解决这一问题需要我们重点研究。”